Федеральная целевая программа по охране озера Байкал действует с 2012 года. В течение шести лет в прессе появлялись отрывочные сведения о ее выполнении. Из них складывалось впечатление, что c охраной Байкала не очень-то получается. Но полной картины не было.
В декабре Счетная палата обнародовала доклад о проверке исполнения ФЦП за последние три года. Полная картина предстала во всей красе.
Государственные средства пускаются на ветер, а Байкал мы теряем.
По программе «Охрана озера Байкал» Росгидромету были выделены деньги, чтоб заказать научно-исследовательское судно для экологического мониторинга Байкала.
В феврале 2014 г. Росгидромет заключил контракт на 264 млн с ООО «Шиморский судоремонтный завод». Новое судно должно было быть готово к 1 июня 2015 г.
В июне 2015 г. судно готово не было. Срок исполнения работ был продлен на год. В июне 2016-го результат тот же — судно опять не готово.
Росгидромет расторг договор, арбитражный суд постановил взыскать с ООО «Шиморский судоремонтный завод» 98 млн руб.
Но взыскивать уже оказалось не с кого. «Исполнительное производство прекращено в связи с невозможностью установить местонахождение ООО «ШССЗ» и его имущества», — отмечается в отчете аудиторов.
Росгидромет то есть заключил госконтракт с мошенниками, которые получили бюджетные деньги и банально с ними сбежали.
А Росгидромет остался и заключил новый контракт — теперь уже с ООО «Гидротехник». Судно-то все равно нужно.
«Гидротехник», к счастью, не сбежал. Хотя мог, никто бы не удивился.
Так что в октябре 2018 г. теплоходик был сдан в эксплуатацию. В Сети есть репортажи о его пробном заплыве с фотографиями. На три года позже и с потерями в 98 млн байкальские метеорологи его все-таки получили.
* * *
Эта грустная история о том, как мы потеряли 98 млн наших народных рублей, описана в отчете Счетной палаты о проверке исполнения ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы».
ФЦП рассчитана на восемь лет. В общей сложности на мероприятия программы должно быть потрачено 32 млрд руб. — 27 млрд из федерального бюджета, плюс 3 млрд из бюджетов регионов (Иркутский край, Бурятия, Забайкальский край), плюс порядка 2 млрд из внебюджетных источников.
До окончания действия ФЦП остается два года. Большая часть работы должна быть выполнена. Судя по отчету Счетной палаты, какие-то результаты есть. Но аудиторы не могут оценить, соответствуют они тому, что должно быть достигнуто на данный момент, или не соответствуют.
Работы вели и ведут разные ведомства: Минстрой, Федеральное агентство водных ресурсов, Роснедра, Росрыболовство, Росприроднадзор, Росгидромет. Все они являлись и являются государственными заказчиками работ. Координировать их должно Минприроды как главный заказчик-координатор. Но оно их очень плохо координировало. Задачи дублировались, отчетность не сведена. Не устанавливались показатели для отдельных регионов, которые они должны были достигать в совокупном объеме достижений, и теперь непонятно, кто чего достиг.
Коротко говоря, Минприроды не удалось наладить порядок на Байкале, потому что прежде надо было наладить порядок в выполнении работ по наведению порядка на Байкале. Эта задача не была решена. Все остальное поэтому идет наперекосяк.
Теплоходик Росгидромета — лишь один из примеров того, как этот «наперекосяк» выглядит и во сколько он нам обходится.
* * *
Площадь Байкальской природной территории (БПТ) — 386 тыс. кв. км. На ней находится половина Бурятии, почти треть Иркутской области и примерно 15% Забайкальского края.
За последние шесть лет, когда действовала ФЦП, экологическая ситуация на БПТ, по идее, должна была улучшиться. Но она, наоборот, ухудшилась.
По данным Минприроды, которые цитируются в отчете, объемы вредных выбросов в воздух увеличились на 45%, объемы сбросов неочищенных сточных вод выросли на 26%.
Объем образования отходов, правда, уменьшился на 15%. Но ситуация все равно критическая: отходы свозятся на мусорные полигоны, которых катастрофически не хватает. Поэтому надо срочно строить новые полигоны и параллельно заниматься переработкой отходов. С переработкой совсем плохо: 66 перерабатывающих предприятий в Иркутской области и два в Бурятии, но ни одно не работает по назначению.
Все эти проблемы учтены в ФЦП. Все расписано: что должно быть построено, организовано и сделано для приведения загаженной БПТ в подобающее состояние. У каждого ведомства и региона свои задачи, свой график исполнения работ, свое финансирование. Минприроды, как уже сказано, всех координирует. Кроме того, оно выдает субсидии государственным бюджетным учреждениям на отдельные мероприятия, определенные программой.
Про субсидии интересно. С 2015-го и до середины 2018 года Минприроды раздало их на 3,069 млрд руб.
Куда они пошли? 79% никуда не пошли. Субсидируемые учреждения каждый год возвращали в бюджет львиную часть, а на следующий год эту же субсидию им опять выдавали в прежнем объеме.
Из 3 с лишним млрд за три года использовано всего 753 млн — 21%.
Обычно такое случается, когда распорядители госсредствами не могут договориться друг с другом об откатах. Кому и сколько с какого контракта откатится. Из-за этого срываются тендеры, а выделенные из госбюджета субсидии возвращаются обратно в бюджет по схеме «не доставайся же ты никому».
Скорее всего, именно из-за этого 79% от 3,069 млрд, выделенных Байкалу, пролежали два с половиной года мертвым грузом. Хотя деньги должны не лежать, а работать.
На них ведь можно сделать много чего хорошего. Дорогу новую где-то построить, онкологический центр открыть, лекарства закупить, которых не хватает для лечения по ОМС. Но власти их отдали Байкалу. А местные чиновники не смогли договориться, кому сколько от них откатится. В результате у нас и дорог новых нет, и лекарств, а Байкал загадился еще сильнее, чем прежде.
* * *
В отчете Счетной палаты перечисляются мероприятия, на которые субсидии Минприроды все-таки были израсходованы. Приводится их стоимость и полученный результат.
I. Прикладные научные исследования и экспериментальные разработки — 3 штуки:
а) «Разработка технологий космического мониторинга природно-экологических процессов озера Байкал и БПТ». Потрачено 95,25 млн. Документы по передаче данной работы каким-либо органам исполнительной власти отсутствуют, как и подтверждение внедрения космического мониторинга.
б) «Оценка и прогноз трансграничного перемещения загрязняющих веществ в системе река Селенга — Байкал», 18 млн, информация о применении результатов отсутствует.
в) «Научное обоснование экологической допустимости размещения объектов хозяйственной деятельности в центральной экологической зоне БПТ», 12 млн, письма, подтверждающие направление Минприроды результатов работ, и рекомендации органам исполнительной власти отсутствуют.
Три эти работы общей стоимостью 125 млн завершены и приняты один-два года назад. Их результаты никто не использует.
Зачем было тратить на них народные деньги? Ответа мы здесь не даем. Его и так все знают.
II. Капитальное строительство.
Из пяти объектов, которые должны были быть построены на субсидии Минприроды в 2015–2017 годах, введены в эксплуатацию только два: «Двухкомплексный визит-центр, пос.Танхой, Бурятия» и «Пожарно-химическая станция в Баргузинском заповеднике».
Остальные три объекта — две пожарные станции и музейный комплекс в нацпарке «Тункинский» — в эксплуатацию не введены «по причине ненадлежащего исполнения подрядными организациями своих обязанностей и судебных разбирательств». Эти три не сданных объекта обошлись бюджету в 88,8 млн руб.
III. Межбюджетные трансферты.
В рамках ФЦП Минприроды также предоставляло субсидии на природоохранные мероприятия Бурятии и Иркутской области. Выделено было 2 млрд 385 млн. Фактически использовано 803 млн.
В Бурятии деньги субсидий пошли на:
а) ликвидацию последствий работы Джидинского вольфрамо-молибденового комбината.
Судя по документам, удалось очистить загрязненные площади — правда, не все, а 70% от ожидаемого результата. Но очищены ли они на самом деле — неизвестно, потому что на общих показателях загрязненности проведенные работы не отразились.
По данным Роспотребнадзора, «химические вещества в воздухе г. Закаменска, создают недопустимые для его жителей риски здоровью, увеличивая число болезней органов дыхания, центральной нервной системы, системы крови, почек, эндокринной системы».
В отчете аудиторов не указывается, что лечить все эти заболевания приходится на средства того же госбюджета, которые сейчас так бездарно расходуются на исправление экологической ситуации. Хотя с государственной точки зрения это немаловажно.
б) выкачивание подземного бензинового озера возле поселка Стеклозавод.
Оно образовалось, потому что с нефтебаз Минобороны СССР и Госкомнефтепродукта под землю десятилетиями утекало топливо. Теперь оно с подземными водами утекает в реку Удэ, а оттуда в Селенгу. Работы по очистке подземного бензинового озера завершены и приняты в августе 2018‑го. По документам они стоили 161,5 млн руб.
В техзадании результатами работ считаются объемы выкачанного из-под земли бензина. Но в соглашении о выделении субсидии показатель результативности определен в процентах, исходя из суммарных площадей очищенных участков. А в отчете по исполнению контракта указывается количество выкачанных нефтепродуктов в тоннах, без указания очищенных площадей.
В результате аудиторы не могут сейчас сравнить показатели задания и исполнения и определить, достигнут поставленный результат или не достигнут. Все показатели указаны в разных единицах измерения. Сравнивать проценты от квадратных метров с тоннами аудиторы не умеют. Да и никто не умеет.
Вода в Селенге при этом все равно с бензином. Содержание нефтепродуктов превышает фоновую пробу в 7,7 раза. В пробах почвы на берегу превышение нефтепродуктов на глубине от 0 до 0,05 метра — в 1095 раз. На глубине от 0,05 до 0,2 метра — в 4369 раз.
Что там чистили-то, если все равно кругом бензин?
Ответа мы опять не даем. Его тоже все знают.
* * *
В Иркутской области субсидии Минприроды пошли на ликвидацию отходов Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК). Это знаменитая история.
Отходы БЦБК — 6,5 млн (!) тонн токсичного лигнина. Хранятся в накопителях завода. Проект по их ликвидации и утилизации в 2013 г. был заказан коммерческой компании «ВЭБ Инжиниринг» и обошелся в 131 млн бюджетных рублей.
В основу проекта была положена технология «омоноличивания» лигнина. Предполагалось возить к БЦБК миллионы тонн щебня, цемента, извести, перемешивать с лигнином и лепить бетонные блоки, чтоб потом использовать в строительстве.
В 2016 г. уже разработанный и оплаченный проект был отвергнут: оказалось, блоки с лигнином небезопасны для здоровья.
Тогда в 2017 году Минприроды Иркутской области заключило новый контракт по БЦБК — теперь уже с АО «Росгеология».
Технология ликвидации отходов на момент заключения контракта не была определена. Она не определена до сих пор. Изыскательские работы не проведены. Корректной проектной документации не было и нет. Ничего вообще нет, кроме 6,5 млн тонн отходов и старого отвергнутого проекта. Но сметная стоимость нового контракта уже зафиксирована и подписана. «Росгеология» получит за избавление от 6,5 млн тонн лигнина 5,9 млрд руб.
Как считали эту сумму? Из чего она складывается?
Ответа у нас нет. Но на этот раз его, похоже, никто не знает.
«Государственный контракт от 22 декабря 2017 года №66‐05‐65/17 заключен сторонами, которым заведомо было известно, что контракт не может быть выполнен из-за отсутствия откорректированной проектной документации, — отмечают аудиторы. — Указанный факт содержит признаки мнимой сделки, которая может быть признана ничтожной».
Однако признавать ее ничтожной пока никто не собирается.
«Росгелогия» тем временем уже заключила договор на разработку новой проектной документации. Вы будете смеяться: с той же самой «ВЭБ Инжиниринг». 131 млн бюджетных денег ей уже было заплачено за прежний, несостоятельный проект, а теперь она получит еще 195 млн за новый.
Итог всего этого блуда подводится аудиторами.
До сих пор не начавшаяся ликвидация отходов БЦБК привела к отвлечению средств федерального бюджета с 2013 по 2018 год в сумме 4 млрд руб. (!!!), что создает риски недостижения целей и ожидаемого результата программы «Охрана озера Байкал».
* * *
Два аспекта в отчете Счетной палаты наводят на мысли о том, что ФЦП по охране Байкала — колоссальная отмывочная станция бюджетных денег.
I. Почти все, что должно быть сделано по программе охраны Байкала, делается с опозданием. Это общее, системное явление, на котором госбюджет постоянно теряет большие деньги.
В 2014 г. должны были быть введены в эксплуатацию семь объектов Минстроя — очистные сооружения и полигоны ТБО. Ни один не был закончен вовремя — все с опозданием на 1–3 года.
Два объекта, запланированные ко вводу в 2015 и 2016 годах, введены в эксплуатацию только в 2017‑м. Из запланированных к вводу в 2017 г. восьми объектов в срок введены только пять.
Ввод в эксплуатацию еще одного полигона — в Михайловке Иркутской области, был запланирован в 2018 г. Аудиторы его проверяли прошлым летом. Техническая готовность составляла 30%, так что он тоже наверняка до сих пор не функционирует.
Никто за опоздания не ответил, «никаких мер ответственности за недостижение показателей результативности использования субсидии» не применялось.
Почему? Ответ у нас на этот раз есть.
Опоздания — настолько общее место, что они даже не считаются косяками в системе госуправления. За них не принято наказывать серьезно, возбуждать дела, отстранять от должностей, заносить в черные списки. Ну пожурят, ну выговор объявят. И все. Опаздывайте дальше.
II. Отчетность по исполнению ФЦП не вызывает доверия.
Чтоб объяснить, почему она не вызывает доверия, надо начать издалека.
Исполнение любой ФЦП контролируется достижением определенных целевых показателей. Для ФЦП по охране Байкала установлено 9 таких показателей: «доля протяженности построенных сооружений инженерной защиты в общей протяженности берегов, нуждающихся в строительстве таких сооружений», «доля видов растений и животных, занесенных в Красную книгу и сохраняемых на ООПТ в общем количестве видов растений и животных в Красной книге», «количество выпускаемых водных биологических ресурсов» и т.д.
Для каждого показателя на каждый год установлено плановое значение. Когда год заканчивается, ответственное ведомство (в нашем случае Минприроды) под плановым значением вносит в таблицу показателей фактическое значение. И всем тогда видно, достигнут плановый показатель в прошедшем году или не достигнут.
Счетная палата отмечает, что достигались не все показатели и не всегда. В 2017 году, например, достигнуты только 5 показателей из 9. Но дело даже не в том, достигались они или нет. А в том, что это невозможно проверить. «Информация, используемая в качестве исходных данных для расчетов фактических значений показателей, в Минприроды отсутствует».
Расчет фактических значений должен проводиться по утвержденным формам государственного статистического наблюдения. В приложении к ФЦП они все перечислены.
Возможно, чиновники Минприроды не стали опускаться до чтения приложений. А может, читали их, но решили пренебречь. Как бы там ни было, но фактические значения достижения показателей определялись, что называется, «от балды». «В результате, — отмечают аудиторы, — подтвердить достоверность отчетности в части достижения установленных показателей ФЦП не представляется возможным, не представляется возможным и оценить эффективность реализации мероприятий ФЦП».
Говоря по-простому, деньги налогоплательщиков потрачены, но принесли ли они ожидаемую пользу — этого система госуправления не знает. Чиновники так ловко ими распорядились, что достоверных данных теперь не найти.
Сделали они это умышленно или нечаянно? Мы можем только предполагать. А ответить на этот вопрос должны следственные органы.
* * *
Байкал — самое глубокое озеро на планете. 20% мировых запасов пресной воды, уникальная флора и фауна, символ и гордость России, объект Всемирного наследия.
В 2017 году, когда ФЦП по охране Байкала уже пять лет шла полным ходом, эксперты ЮНЕСКО оценили его состояние как «вызывающее опасения». Их оценка экологической ситуации на Байкале опустилась с «хорошо» до «удовлетворительно».
Министерством природных ресурсов и экологии РФ все это время руководил Сергей Донской. Сейчас он входит в состав совета директоров АО «Росгеология», которое за 5,9 млрд руб. будет вывозить с Байкальского целлюлозно-бумажного комбината лигнин.
Министр сейчас новый. Весной 2018 года им стал Дмитрий Кобылкин, бывший губернатор Ямало-Ненецкого округа. Что у него получится на Байкале, мы пока не знаем.
У нас, как в сериалах, продолжение следует.