Деньги налогоплательщиков зачастую расходуются впустую из-за того, что структуры, институты и целые сферы, финансируемые из государственного бюджета, крайне бестолково организованы.
Это очень острая проблема для нашей страны, но публично о ней говорят гораздо реже, чем о коррупции. Хотя бюджетных средств из-за нее наверняка теряется больше.
Системно этой бедой занимается Счетная палата. Аудиторы проводят целенаправленные экспертно-аналитические мероприятия, выявляют организационные и структурные косяки и стимулируют законодателей и профессиональное сообщество исправлять ситуацию.
Одно из последних таких мероприятий касается института мировых судей. Аудитор Счетной палаты Татьяна Блинова рассказала «МК», как организована их работа.
Кто такие мировые судьи и зачем они нужны
О мировых судьях в народе очень смутное представление. Хотя мировой судья — такая же необходимость любого территориального образования, как районная поликлиника, пожарная часть или отделение полиции, призванные решать проблемы местного масштаба.
Проблемы эти имеют обычно рутинный характер. Их много, но решаются они сравнительно просто. Врачам не требуется узкой специализации, чтоб вылечить простуду. Полицейским не нужна квалификация суперкриминалистов, чтоб найти хулиганов, срезавших провода с линии электропередачи. Пожарные обходятся без спецтехники, когда надо потушить загоревшуюся на дачном участке баню.
Если же масштаб проблемы оказался «не местным», решение проблемы переходит на более высокий уровень. Пациент с редким заболеванием получает направление в федеральный медцентр, оказывающий высокотехнологичную медпомощь. Резонансное уголовное дело передается в Следственный комитет. А пожарным на помощь прилетают вертолеты МЧС и приезжают бригады из соседних регионов.
К рутинным проблемам в области правосудия подход точно такой же. Их должен решать мировой судья. А если проблемы оказываются не рутинными и к его компетенции не относятся, они рассматриваются в судах высшей инстанции.
Компетенция мирового судьи определена законом. Он выдает судебные приказы и рассматривает а) гражданские дела — расторжение браков, имущественные споры и т.п.; б) административные правонарушения — нарушение тишины, сброс загрязняющих веществ, нарушение нормативов градостроительства; в) уголовные дела, максимальный срок наказания за которые не превышает трех лет.
За каждым мировым судьей закреплен судебный участок, на котором проживают от 15 до 23 тысяч человек. На этом же участке должно находиться его рабочее место — офис, кабинет, зал заседаний. Оно должно быть максимально приближено к его потенциальным «клиентам», чтоб им было легко и просто до него дойти.
Мировым судьей может стать гражданин РФ с высшим юридическим образованием, не судимый, не состоящий на учете, не моложе 25 лет, имеющий стаж по специальности не менее 5 лет.
Зарплата у мировых судей не очень большая — порядка 70 тыс. руб. Она выплачивается из средств федерального бюджета. Если им необходимо жилье, на средства того же федерального бюджета им выделяется служебная квартира.
А вот помещение для работы мирового судьи выделяется уже не федеральным центром, а регионом — субъектом Федерации — и оплачивается из бюджета субъекта. Субъект Федерации также отвечает за материально-техническое обеспечение деятельности мирового судьи и платит зарплату сотрудникам его аппарата.
В плане финансирования и организационных моментов у мирового судьи получается двойственное положение. Что-то он получает от центра, а что-то — от региона.
Эта двойственность, по мнению аудиторов, мешает мировым судьям содействовать достижению цели, ради которых их создали 20 лет назад: сделать суд более доступным, независимым и справедливым.
Доступность мировых судей
— Фактическая численность мировых судей на 1 января 2018 года — 7652 человека, — говорит аудитор СП Татьяна Блинова. — Мы проверили адреса, по которым они размещены, и увидели, что больше половины работают не на своих участках, а собраны вместе в одном здании, где находятся районные или городские суды, которые являются федеральными.
4306 мировых судей работают в помещениях, расположенных не на своем участке.
Такая ситуация не только в отдаленных регионах. В Санкт-Петербурге по адресу ул. Самойловой, 12а, находятся кабинеты 18 мировых судей и сотрудников их аппаратов. В Москве по адресу Автозаводская, 17, к. 2, размещены 20 мировых судей и работники их аппаратов 2 судебных районов.
Это создает сложности для людей. Вам, скажем, нужно обратиться к мировому судье. В Интернете вы видите, что 25 мировых судей размещаются по одному и тому же адресу, причем довольно далеко от вас. Тем не менее вы приезжаете туда и начинаете метаться: к кому идти? Какой мировой судья ваш, а какой не ваш?
Можно и так работать, конечно. Но это совсем не то, что предполагается законом. Поэтому мы говорим, что система мировых судей не соответствует целеполаганию. Она не приблизилась к населению, не стала доступнее.
— Но если по закону мировые судьи должны работать на своих участках, почему им дают помещения за пределами участков?
— Субъекты Федерации таким образом оптимизируют затраты на содержание мировых судей. Где-то нет денег, чтоб на каждом участке держать судебных приставов, обеспечивающих безопасность судопроизводства. Где-то нет подходящих для мировых судей зданий. Где-то нет средств, чтоб такое здание построить или отремонтировать старое строение. И региональные власти идут самым простым путем: всех судей собирают в одном месте, поскольку так дешевле. Но цель, ради которой создавался институт мировых судей, при этом забывается. Вместо того чтоб создавать институт мировых судей, мы занимаемся оптимизацией расходов на его содержание.
— Экономить государственные средства тоже важно.
— Тогда надо убрать из закона положение о размещении мировых судей на своих участках и изменить принцип организации деятельности мировых судей. И они уже будут не мировыми судьями, а входить в состав городских или районных судов.
Можно так и сделать. Мы откажемся от первичного звена судебной системы. Но людям-то это будет неудобно. Скажем, на вас выписан штраф мировым судьей. Вы считаете штраф несправедливым. Хотите его оспорить. А вам для этого надо ехать три дня на оленях.
Независимость мировых судей
— Бытует мнение, что судьи зависят от властей, но обычно имеют в виду федеральных судей. А что с мировыми? Зависят они от кого-то?
— Мировой судья является лицом, замещающим государственную должность субъекта Российской Федерации. А суд он вершит от имени Российской Федерации, а не от имени ее субъекта.
Это узаконенное противоречие создает проблему, которая может оборачиваться независимостью мирового судьи.
Например, назначения мировых судей.
Они регулируются нормативно-правовыми актами субъекта Федерации — так же как и выдача удостоверения. В некоторых субъектах удостоверение мирового судьи подписывает руководитель регионального Заксобрания (Татарстан, Хабаровский край, Сахалинская область). В некоторых — глава высшего исполнительного органа власти (Москва, Московская область, Мурманская область). А в Ставропольском крае удостоверение мирового судьи подписывают сразу и губернатор края и председатель думы.
Везде по-разному. А нужно, чтоб все мировые судьи назначались одинаково, и чтоб порядок назначения был определен федеральным центром. Потому что мировой судья не может оставаться абсолютно независимым, если его удостоверение подписывает, например, губернатор региона. Он же может и не подписать. Получается, что мировой судья в таком регионе зависит от губернатора.
Похожая ситуация с материально-техническим обеспечением мировых судей.
Оно возложено на субъекты Федерации.
В разных регионах мировые судьи обеспечиваются по-разному. Где-то лучше, где-то хуже. В Еврейской АО, например, как мы выяснили, мировые судьи сами на свои деньги закупали конверты и марки, чтоб рассылать уведомления, — настолько скудное у них обеспечение.
Но предъявлять претензии некому, потому что нет минимального норматива материально-технического обеспечения мировых судей, установленного на федеральном уровне. Субъекты устанавливают для себя нормативы самостоятельно — в зависимости от своих ресурсов. А в 17 регионах даже и нормативов нет.
Чем это оборачивается, несложно представить.
С 1 сентября этого года, например, вступает в силу новый закон, обязывающий проводить аудиопротоколирование судебного заседания. На федеральном уровне закреплена только норма о его обязательности. Какое оборудование будет закуплено для мировых судей — это решают уже сами субъекты.
Мы направляли в регионы соответствующие письма, получили ответы. 50 субъектов подтвердили наличие проблемы. А часть субъектов вместо того, чтоб закупить соответствующие системы, решили просто оснастить мировых судей диктофонами. Но какое будет качество записи? Гораздо хуже, чем у соответствующих систем.
Если мировой судья радеет за дело, ему надо идти к руководству региона, просить систему и объяснять, почему диктофон не подходит.
Но если он о чем-то попросит, его в ответ тоже всегда о чем-то могут попросить.
Если мы не хотим таких ситуаций — чтоб мировой судья ходил к кому-то на поклон, — должны быть установлены минимальные нормативы его обеспечения. Единые для всех регионов. Если регион богатый, он может дать больше. Но не меньше.
— Кто в регионах отвечает за обеспечение мировых судей?
— 121 орган и учреждение в 85 субъектах Федерации занимаются материально-техническим обеспечением мировых судей и расчетом зарплаты сотрудникам их аппаратов.
По закону это должны быть госорганы. Но субъекты Федерации в одних случаях создают органы исполнительной власти, а в других учреждения. Причем учреждения в одних случаях казенные, в других бюджетные. Проблема с ними в том, что они не являются получателями бюджетных средств. Они могут закупать карандаши, ручки, бумагу, но не могут влиять на объем выделяемых средств. Поэтому средства на материально-техническое обеспечение мировых судей могут выделяться без учета потребностей.
Тот, кто должен их обеспечивать, не является тем, кто должен участвовать в бюджетном процессе, формировать бюджетные ассигнования и расходные обязательства. Это тоже снижает уровень их независимости.
— А федеральных судей кто обеспечивает?
— Федеральных судей обеспечивает Судебный департамент при Верховном суде РФ. В каждом субъекте есть управление Судебного департамента, они и обеспечивают судей своего региона. На всю страну всего 84 таких управления. Сравните со 121-й структурой, обеспечивающей мировых судей. Уже есть основание для оптимизации, да?
84 управления закупают ручки, карандаши, компьютеры для федеральных судей. И 121 структура тоже закупает те же ручки и компьютеры, но для мировых судей.
84 управления рассчитывают заработную плату федеральным и мировым судьям. А 121 структура рассчитывает зарплату аппарату мировых судей.
При этом содержание 121 структуры обходится бюджетам субъектов гораздо дороже, чем само материально-техническое обеспечение мировых судей и зарплата их аппаратов. В 2017 году на 121 структуру ушло на 11,5 млрд руб. больше, чем на самих мировых судей.
Справедливость мировых судей
— Система мировой юстиции вводилась 20 лет назад для того, чтобы судопроизводство в нашей стране стало не только более эффективным, но и более справедливым. Можно определить, стало оно таким или нет?
— Мы сравнили данные федеральной Службы судебных приставов и судебной статистики и установили, что доля судебных актов мировых судей, направленных на исполнение приставам, выросла с 67,5% в 2014 г. до 79,9% в 2017 году.
Косвенно это может свидетельствовать о преобладании в правосознании граждан негативных характеристик суда и судей. Отсутствие веры в законное и беспристрастное рассмотрение дел, в равенство граждан в судах.
Исполнение судебных решений переходит из добровольной плоскости в принудительную — это большая проблема. Ведь судебные решения дорого стоят государству. Но когда люди не исполняют их добровольно и государству приходится обеспечивать их исполнение, они становятся еще дороже.
Если судебная система ориентирована на защиту прав граждан, население должно сознавать необходимость исполнения судебного решения.
Не согласны — обжалуйте, есть механизм. Если не обжалуете — тогда исполняйте.
А у нас 80% и не обжалуют, и не исполняют, а как бы не замечают. Ждут, когда к ним придет судебный пристав.
То, что сокращается доля тех, кто исполняет судебные решения, — очень плохой фактор. Как государство мы вынуждены наращивать усилия, чтоб обеспечивать защиту прав граждан.
Как развивать мировую юстицию и надо ли это делать
— Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» был принят в 1998 г. Что представляет собой система мировой юстиции сегодня — спустя 20 лет?
— Экспертно-аналитическое мероприятие Счетной палаты «Анализ и оценка расходов на финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей в 2012–2017 годах» как раз и должно было это показать.
Мировые судьи рассматривают почти в 3 раза больше дел, чем федеральные. И с каждым годом нагрузка на них растет, им спускают все больше дел и еще планируется увеличить подсудность.
Счетная палата изучила условия, в которых они работают.
Мы увидели, что есть много проблем. Система мировой юстиции уже не совсем соответствует законодательству. А нам ведь надо, чтобы она развивалась.
Как она будет развиваться? Мы стимулировали Государственную думу, Совет Федерации, Верховный суд, Судебный департамент к тому, чтоб рассмотреть этот вопрос в рамках судейского сообщества и выработать решение.
На днях прозвучало предложение от Минюста создать рабочую группу с тем, чтобы приступить к рассмотрению этого вопроса в комплексе.
Чтобы выработать верное решение на перспективу, надо знать, сколько стоит государству мировая юстиция и сколько она будет стоить, если мы ее захотим поднять на федеральный уровень.
Задача Счетной палаты — снабдить законодателей и профессиональное сообщество такими данными. Мы изучили вопрос и нарисовали «картинку». Она получилась не очень хорошая. Но она отражает то, что мы имеем. Очевидно, что в таком состоянии система мировой юстиции оставаться не может, поскольку все нынешние проблемы будут только усугубляться. Она должна получить развитие.
СПРАВКА "МК"
По данным соцопросов, около 50% граждан при нарушении своих прав подали бы заявления в прокуратуру. 11% обратились бы в ФСБ, 9% — в Следственный комитет. В суд пошли бы только 14% граждан.
Перечисляя причины своего недоверия судьям, люди называют коррупцию (плату за нужное решение) — 44,6%, волокиту и бюрократизм — 24,8%, очевидное сращивание с другими ветвями власти — 23,5%, невозможность добиться справедливого решения от того, что судья судит не на основании закона и принципов справедливости, а по «своему внутреннему убеждению» — 23%, неисполнение решений судов — 13,8%, постоянную критику судебной системы в СМИ — 5,3%.