Борьба с бедностью стала одной из приоритетных целей правительства. «Cоциальный портрет» этого явления запросил недавно у подчиненных премьер-министр Дмитрий Медведев. Повышенный интерес к проблеме простимулирован президентом страны. Сначала прошлогодним майским указом, предписывающим к 2024 году сократить уровень малоимущих вдвое. Затем в февральском обращении к Совету Федерации, в котором Владимир Путин подчеркнул, что бедность «придавливает человека», а «государство должно оказать ему поддержку». Реально ли выполнение указа президента? Какие меры способны если не решить, то хотя бы сгладить проблему?
По итогам 2018 года доля бедного населения оценивалась Росстатом в 13,3%, что составляет 19,6 млн человек. Оценки экспертов оспаривают официальную статистику. Данные опроса, проведенного в октябре 2018 года учеными РАНХиГС, свидетельствуют: «В зоне бедности находятся 22% участников опроса, то есть их доходы не позволяют приобретать товары сверх минимально необходимого набора базовых продуктов питания». А по данным Фонда общественного мнения (ФОМ), доля субъективно (то есть по собственным ощущениям) бедного населения, отметившего, что им хватает денег только на питание или не хватает даже на него, составила в конце 2018-го целых 39%.
По прогнозам экспертов, в 2019 году люди богаче не станут: повышение НДС и пенсионного возраста опустошат кошельки россиян на 800 млрд руб., что эквивалентно примерно 2% годового потребления домохозяйств. Выходит, чтобы получить заказанный главой правительства «портрет бедности», нужно просто постучаться в каждую третью дверь.
Недетская нужда
Росстат на основе своих данных за последние годы составил «профиль бедности» по нескольким основным параметрам — демографическому, территориальному, связанному с типом занятости.
Демографические характеристики — одни из самых тревожных. Основной удар нищеты принимают на себя семьи с детьми. Государство на уровне деклараций поощряет рождаемость, но недостаточно поддерживает ее материально. Среди всех малообеспеченных домохозяйств семьи с детьми составляют почти 88% (среди семей, не имеющих детей, уровень бедности на порядок ниже — 3,2%). Особенно уязвимы многодетные семьи: более 51% из них живут за чертой бедности. Среди неполных семей уровень бедности — 28%. Даже полная семья, имеющая двух детей до 18 лет, рискует пересечь черту бедности (26,3%).
То есть, несмотря на всю продемографическую риторику властей, дети в нашей стране — это отягчающий, а то и порождающий нужду фактор. Первый провал в семейном бюджете происходит, когда мама перестает работать, а в доме появляется «лишний рот». До его полутора лет государство все-таки выплачивает пусть символическое, но пособие (40% от среднего заработка; с 1 февраля 2019 года минимальный размер — 3277 руб. 45 коп. для первого ребенка, для второго и последующих детей — 6554 руб. 89 коп.). Отмена даже этой символической выплаты для многих семей оказывается критична (если мама все еще не работает). В итоге, как свидетельствует «профиль» Росстата, за чертой бедности находятся 35,2% семей, имеющих детей в возрасте до трех лет.
А далее нужда, к сожалению, транслируется на подрастающее поколение: по оценке Минтруда, уровень бедности среди детей в возрасте до 18 лет — 27%, среди молодежи в возрасте 18–24 года — 16%. Социологи и экономисты видят в подобном «наследовании» опасность как для экономики, так и для общества в целом: маргинальность пускает корни.
За тарелку супа
Отличие российской бедности и в том, что у нас множество живущих за чертой — это работающие люди. По подсчетам Аналитического центра при Правительстве РФ, более 12 млн работников не могут обеспечить себя и свои семьи.
По данным Росстата, в 2016 году зарплату ниже прожиточного минимума (ведомство называет это уровнем нищеты) получали 10,67% работников; от одного до двух уровней прожиточного минимумов (уровень бедности) — 27,5%. То есть около 40% российских работников трудятся буквально за тарелку супа.
«Это, на мой взгляд, совершенно неприемлемая ситуация — человек, занятый полный рабочий день, оказывается бедным. Это, можно сказать, ключевая социальная проблема страны», — подчеркивает ведущий научный сотрудник Федерального научно-исследовательского социологического центра РАН Леонтий Бызов.
В группе риска работающих бедных — бюджетники: врачи, работники культуры, учителя. Майский — еще от 2012 года — указ президента предписывал увеличить зарплату этим специалистам до уровня не ниже среднего в конкретном регионе. Но спустя 6,5 года президент вынужден был вновь обратиться к этому вопросу в своем февральском послании Совфеду. Мягко говоря, далеко не все учителя и врачи ощутили за эти годы предписанную им прибавку к зарплате.
По типу поселения за чертой бедности живут почти треть (27%) сельских жителей и 15,7% жителей небольших городков с населением до 50 тыс. человек. «Существует много малых городов и рабочих поселков, возникших вокруг какого-то монопольного производства или месторождения: в связи с изменившейся конъюнктурой предприятия закрываются, и в «заточенных» на них монопоселениях люди не живут, а выживают — что называется, на что бог послал, часто на пенсию стариков. Людям работающих возрастов нечем себя занять, происходит достаточно массовый отъезд», — поясняет эту аномалию Леонтий Бызов.
Трудности пересчета
«Необходимым условием для снижения бедности в России является общий рост экономики», — констатировала на недавнем инвестфоруме в Сочи вице-премьер Ольга Голодец. С этим не поспоришь. Однако драйверов этого роста что-то давненько не видно. К тому же эксперты указывают, что сколько-нибудь существенный экономический рост с такой армией бедных, особенно работающих бедных, — утопия. Работающие бедные не мотивированы повышать производительность труда, свою квалификацию, модернизировать рабочий процесс.
Получается замкнутый круг. Чтобы число бедных снижалось, экономика должна расти. Но она не может расти на плечах голодной, неэффективной и чувствующей себя обманутой рабочей силы.
Как же миллионам наших сограждан выбираться из нищеты? В качестве первейшей меры правительство собирается… пересчитать бедных по новой методике. В середине февраля премьер-министр Дмитрий Медведев предложил изменить подход к оценке бедности в стране. Определенные резоны в этом есть. Дело в том, что современные методики способны посчитать лишь «легальных» бедных — со справкой НДФЛ. Но какая-то их часть (и можно предположить, что немаленькая) официально свою неприкаянность не регистрирует: ну нет работы в городке, так какой смысл вставать на биржу труда?
Другое важнейшее упущение действующей методики: она считает неимущих «по головам», не оперирует категориями домохозяйств. А ведь именно на этом уровне, уверяют эксперты, и формируется бедность. Велика ли цена «приличной» зарплаты, к примеру, мужчины, если в его семье есть или безработный, или инвалид, или неработающая вторая половина при маленьком ребенке. Или все вместе.
А главное искажение всей картины происходит оттого, что методика считает «голый» доход, не учитывая обязательные расходы и платежи. Например, получай молодые супруги хоть вдвое выше среднего — но если они взяли ипотеку да произвели наследников, они долгие годы обречены считать каждый рубль до зарплаты, экономить на одежде и продуктах.
В общем, если реформаторский посыл правительства, который поддерживают большинство экспертов, не сведется к очередному манипулированию статистикой, то балансировка методики, безусловно, даст более четкую картину действительности. Но при этом, скорее всего, бедных окажется существенно больше, чем сейчас.
Удочка вместо рыбы
На еще один инструмент борьбы с бедностью сделал акцент в своем послании Совфеду президент. Это механизм социального контракта: государство оказывает ощутимую материальную поддержку оказавшемуся в сложном положении человеку, помогая в том числе с переобучением. А принявший такую помощь со своей стороны берет обязательства выйти на рынок труда, крепко встать на ноги, содержать семью. Иными словами, государство дает нуждающемуся не рыбу, но удочку, с помощью которой он в идеале сможет наловить много рыбы. Период патроната государства — срок контракта — составляет от трех месяцев до года.
Теоретически механизм представляется экспертам перспективным. «Идея социального контракта очень продуктивна. Поскольку снимает патерналистские ожидания от получателей социальной помощи, подразумевает их активные действия по преодолению своего бедственного финансового положения», — оценивает директор Центра анализа доходов и уровня жизни НИУ ВШЭ Алина Пишняк.
Но дьявол, как всегда, кроется в деталях. Механизм соцконтракта не нов, формально он запущен еще в 2012 году. По данным Минтруда, за шесть лет поддержку через этот инструмент получили 7,5% малоимущих. К 2024 году ведомство планирует увеличить эту долю до 35%. Намеченный ориентир пока явно не вяжется с указанными президентом темпами «раздачи удочек».
Впрочем, скорость можно наверстать, главный вопрос — в эффективности инструмента. По оценке Алины Пишняк, из всех вовлеченных за предыдущие годы в контрактные отношения лишь половина смогла впоследствии не скатиться обратно в бедность. На новом этапе властями поставлена более высокая планка: добиться, чтобы 90% подписавших контракт твердо встали на ноги. «За счет чего предполагается достичь такого прогресса, не вполне понятно. Мне кажется, камнем преткновения здесь является непонимание сторонами того, что будет происходить после окончания контракта. Возможно, следует предусмотреть какие-то более четкие санкции за невыполнение контракта: к примеру, если человек, обещавший выйти на рынок труда, либо не выходит на него вовсе, либо выходит на короткий срок», — размышляет эксперт. Не понятен ей и механизм масштабирования проекта: «Пока сложно делать прогнозы. Этот инструмент относится к компетенции региональных властей, а у каждого региона — свои возможности и свой бюджет».
Так что предлагаемый в качестве ударного метода борьбы с бедностью механизм сам явно нуждается в настройке.
Эксперты озвучивают и нестандартные меры. Так, директор Института социальной политики Высшей школы экономики Лилия Овчарова предлагает разрешить бедным семьям нецелевое использование средств маткапитала — на текущие нужды. По мнению эксперта, до того как ребенку понадобятся средства на обучение, его надо нормально кормить, что первично. Оппоненты раскритиковали это предложение аргументом «пропьют!».
Глава Счетной палаты Алексей Кудрин со своей стороны считает, что достичь указанной президентом планки снижения бедности будет очень сложно: «Даже если темпы роста экономики поднять до уровня выше 3,5%, с учетом большего перераспределения ресурсов на бедные семьи, нам удастся за шесть лет на 30% снизить бедность». Он убежден, что «стране с таким уровнем ВВП такой уровень бедности иметь позорно».
По оценке Всемирного банка, среднегодовые темпы экономического роста в размере 1,5% обеспечат снижение уровня бедности к 2024 году только до 10,7%. А это отнюдь не вдвое, как хотели бы видеть власти. Ну и сами бедные, конечно.
МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
Юрий Горлин, заместитель директора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС:
Основное средство для снижения бедности — это существенный экономический рост, который ведет к увеличению зарплат, пенсий, других доходов. Если этот фактор условно вынести за скобки, то, на мой взгляд, возможны еще несколько инструментов. Первый — это пособия, прежде всего семьям с детьми, так как именно на них приходится основная доля бедных в России. Затраты на пособия могут составить значимые суммы, исчисляемые несколькими сотнями миллиардов рублей в год. Для эффективного использования этих средств необходимо, чтобы механизм предоставления пособий обеспечивал их адресное доведение до действительно бедных домохозяйств. В идеале размер пособия должен определяться исходя из дефицита дохода домохозяйства по отношению к совокупному прожиточному минимуму его членов. Однако в настоящее время уровень развития государственных ведомственных информационных систем не позволяет определить фактический доход домохозяйства — и, соответственно, размер необходимого пособия. В результате могут возникать ошибки включения и невключения в списки получателей помощи. В основном ошибка невключения обусловлена тем, что реальные доходы определяются на основании справок 2-НДФЛ, которые не могут предоставить люди, у которых нет легальных доходов, а нелегальные малы. С другой стороны, домохозяйства с немалым достатком, но формально имеющие низкий доход, отражаемый в 2-НДФЛ, могут получать пособия. Необходимо создание информационной инфраструктуры и механизмов администрирования, обеспечивающих целевое предоставление пособий действительно бедным домохозяйствам в размере, выводящем их за черту бедности.
Второй инструмент — введение необлагаемого минимума по НДФЛ для лиц с невысоким уровнем дохода. Практически во всех странах, включая СНГ, такой инструмент есть. В России он действовал до 2012 года. Другое дело, что он был крайне незначительным — не облагалось налогом лишь 400 руб. в месяц. Вместе с тем если бы не облагался или облагался в пониженном размере доход, например, до двух-трех прожиточных минимумов, это способствовало бы заметному снижению уровня бедности.