Российские авиаперевозчики в этом году могут стать «невыездными». Им запретят полеты в Европу и США. На сей раз не из-за очередного витка необоснованных антироссийских санкций, а на совершенно законных основаниях — несоблюдение норм и требований Международной организации гражданской авиации (ICAO).
В июне комиссия ICAO должна проверить в нашей стране государственную программу безопасности полетов гражданской авиации. Но в России такой программы фактически нет! И это непременно вскроется при проверке. Затем любая из стран — членов ICAO будет вправе отказать российским авиаперевозчикам в использовании своего воздушного пространства.
Эту проблему в обращении к министру транспорта Евгению Дитриху недавно подняли члены Экспертного совета в области гражданской авиации России. Вместе с экспертами в ситуации разбирался «МК».
В обращении членов экспертного совета к министру транспорта сказано: «Государственная программа обеспечения безопасности полетов ВСГА (воздушных судов гражданской авиации. — О.Б.)», утвержденная распоряжением Правительства РФ №641 р от 6 мая 2008 года, на протяжении более 10 лет не уточнялась и не корректировалась; приемлемый уровень безопасности полетов гражданской авиации не определен; высшее должностное лицо, ответственное за ее состояние, как того требует приложение 19 к Чикагской конвенции, не назначено…»
Давайте разберем это заявление по каждому из пунктов.
Остров Мэн нам не пример
Программа от 2008 года, которая упоминается в обращении, составлена и принята впопыхах, накануне приезда в нашу страну в 2008 году комиссии ICAO. На тот момент конкретные требования ICAO к национальной программе по безопасности полетов еще не были сформулированы. Требовалось только ее наличие. Так что буквально за две недели до приезда международной комиссии наши чиновники срочно сочинили формальную бумажку по безопасности полетов и тут же утвердили в правительстве, даже не удосужившись профинансировать ее исполнение. И как только представители ICAO покинули Россию, о документе все сразу забыли.
Затем в феврале 2013 года ICAO приняла приложение 19 к Конвенции о международной гражданской авиации «Управление безопасностью полетов». Оно стало обязательным для всех членов этой организации. Там уже совершенно четко было сформулировано, что каждая страна обязана утвердить у себя государственную программу безопасности полетов. Обеспечить ее финансированием. В рамках программы установить приемлемый уровень безопасности полетов. Корректировать его по годам. Под изменение уровня уточнять программу. Назначить ответственных за ее исполнение. А также от всех структур, которые перевозят пассажиров, строят самолеты, учат пилотов, обслуживают аэродромы и воздушное пространство, потребовать разработки собственных систем управления безопасностью полетов, введя за их исполнением жесткий госконтроль.
Приложение 19 начало действовать с ноября 2013 года. На 2014 год в России была намечена очередная проверка ICAO. К этому времени нормальной госпрограммы по безопасности полетов у нас все еще не было. Из-за этого наши авиационные власти попросили ICAO отложить проверку на год. Им пошли навстречу. Но в следующем году российские авиавласти опять попросили. На сей раз — вообще пока не проверять их по 19 му приложению, так как Россия и к этому сроку оказалась не готова. ICAO согласилась и на это.
Справедливости ради надо сказать, что на тот момент довольно много стран так же, как и Россия, не могли выполнить требования 19 го приложения. Им всем дали отсрочку на пять лет.
Пять лет прошло. Теперь госпрограмма по безопасности полетов есть у всех: у американцев и европейцев, Сингапура и Пакистана, у самых отсталых стран Азии и Африки… Даже крохотный остров Мэн, отказавшийся в 1973 м вместе с Британией присоединиться к ЕС, сподобился ее принять. И только Россия, называющая себя великой авиационной державой, государственной программы безопасности полетов не имеет.
У нас в стране до сих пор в цифровом выражении даже не определено такое основополагающее для гражданской авиации понятие, как «приемлемый уровень безопасности полетов».
У семи нянек дитя без глазу
Вообще-то для уха обывателя понятие «приемлемый уровень безопасности полетов» звучит кощунственно. Вроде как потерять десяток самолетов в год — это приемлемо, а пятнадцать — уже не очень. Но такова объективная реальность: взаимодействие человека с машиной не может быть абсолютно безопасным. Будь то космическая ракета, автомобиль или самолет — все имеет свой коэффициент надежности.
В гражданской авиации уровень безопасности оценивается по тому, насколько серьезным можно считать тот вред, который в процессе авиатранспортной деятельности на сегодняшнем этапе развития техники может быть нанесен человеку, среде, природе. ICAO следит за тем, чтобы такие риски под контролем государства не зашкаливали и стремились к минимуму.
Причем приемлемый уровень безопасности в каждой конкретной стране не должен максимум в два раза превышать мировой. У нас превышает. Насколько — об этом можно лишь спорить, так как Россия, по заявлению экспертов, до сих пор этот уровень не определила. А если в стране нет главного базового критерия, то о каком контроле государства над безопасностью полетов можно говорить?
Скажете, казуистика? Нет, специалисты называют это научным подходом к проблеме обеспечения безопасности полетов.
Так что пока для отчетности мы обычно сравниваем свои собственные цифры с нашими же показателями прошлых лет. Например, данные из отчета Росавиации от 14 марта этого года: количество авиационных происшествий в коммерческой гражданской авиации России в 2018 году увеличилось на 27% по сравнению с 2017 годом. Или так: в прошлом году в России произошло 19 авиапроисшествий, в том числе 9 катастроф с гибелью 104 человек. В 2017 м авиапроисшествий было 15, включая 7 катастроф с гибелью 25 человек.
Теперь следующее — о высшем должностном лице, ответственном за состояние безопасности полетов в нашей стране.
В Европе — это глава агентства по безопасности полетов (EASA), в Штатах — руководитель Federal Aviation Administration (FAA). Они занимаются только безопасностью. Им абсолютно все равно, возрос в их странах объем перевозок или упал, сколько построено аэродромов и подготовлено пилотов — все то, за что в России обычно хвалят или ругают Росавиацию. Но вот если в США или Европе начнут падать самолеты, тогда чиновников FAA и EASA начнут увольнять, а некоторых даже судить и сажать.
Кстати, именно этот процесс сейчас набирает силу в США после двух похожих катастроф Boeing 737 Max 8, когда выяснилось, что в ходе сертификации лайнера FAA перепоручила окончательную оценку безопасности этой модели специалистам фирмы — производителя Boeing.
Следствие подозревает, что аналогичное могло произойти и при сертификации Boeing 777 и Boeing 787 Dreamliner. Так что разбирательство предстоит крупное. Но, возможно, кто-то скажет: если в Европе и США созданы такие правильные структуры по безопасности, то как же могло произойти такое с Boeing 737 Max 8?
Вопрос логичный. Но там, по крайней мере, в случае чего хоть концы можно найти, выяснить, кто виноват и что делать. Случись такое у нас — виновных нет. Все правые. Кроме погибшего экипажа. А все потому, что ответственность за безопасность полетов у нас тонким слоем размазана по пяти структурам: Минтрансу, Росавиации, Ространснадзору, МАК, Минпромторгу.
Каждое из ведомств выполняет лишь свою часть функций. Министерство выпускает нормативно-правовые акты, агентство их исполняет, Ространснадзор за всем этим наблюдает, комитет расследует… Короче, у семи нянек дитя без глазу.
А приложение 19 к Конвенции о международной гражданской авиации требует, чтобы ответственным за безопасность полетов в стране было одно конкретное лицо. У нас его нет. И потому, когда падает самолет, мы обычно видим много разных лиц — министров, администраторов, прокуроров… После следующей катастрофы мелькают опять те же самые — невиновные, непричастные, ненаказуемые.
Наибольшее число вопросов безопасности у нас традиционно отслеживает Росавиация. Но самое главное, чего она не делает — по закону не имеет права — не выпускает нормативных документов и не регламентирует требования авиабезопасности. Эти функции возложены на Минтранс. А там, в силу ряда причин, этим занимаются люди, никогда не имевшие отношения к практической деятельности в области безопасности полетов.
Возможно, поэтому в своем обращении к министру транспорта Евгению Дитриху члены Экспертного совета гражданской авиации пишут: «Ситуация в авиатранспортном комплексе созрела для принятия профессиональных управленческих решений, являющихся критичными для отрасли и выходящих за пределы полномочий Росавиации».
Авось пронесет?
Может, наши авиачиновники правы, что несильно беспокоятся по поводу грядущей в июне проверки ICAO? В конце концов Россию и раньше проверяли. Претензии были, но ничего, летаем ведь как-то. Авось пронесет.
Но вот эксперты «МК» считают, что на сей раз шансов выкрутиться практически нет. Подобные прецеденты были. Например, после проведенной в 2008 году проверки Казахстана инспекцией ICAO было запрещено всем казахстанским авиакомпаниям (кроме одной, «дочки» английской авиакомпании) летать в страны ЕС. Это очень сильно ударило по экономике нашего соседа.
— Если в июне международная проверка установит, что у нас не выполняются требования 19 го приложения по безопасности, сама организация ICAO запрещать ничего не будет, — поясняет один из наших экспертов. — Просто в течение 90 дней она опубликует отчет, который зафиксирует этот факт. И уже после этого любое государство — это будет сделано в соответствии с международными стандартами воздушного права и требованиями ООН — может запретить полеты в своем воздушном пространстве авиакомпаниям страны, которая не соответствует требованиям ICAO. И я глубоко убежден, что и Штаты, и Европа, исходя из нынешних «особо дружеских» отношений, не преминут этим воспользоваться. Сейчас, чувствуя, что запахло жареным, некоторые наши авиачиновники пытаются этой чисто организационной проблеме придать некий политический окрас. Дескать, что такое ICAO? Они там, на Западе, вообще нам не указ. А 19 е приложение к исполнению и вовсе не обязательно. Похоже, эти деятели забыли, что мы в 2000 году уже попробовали не выполнить требования ICAO по шумам. И чем это все кончилось?
Чем кончилось — напомню. В 1993 году Ассамблея ICAO приняла решение ужесточить требования по шумам — ввела новые нормы ограничения шума самолетов по так называемой 4 й главе 16 го приложения ICAO (российские самолеты тогда еле удовлетворяли 3 й главе). Сроком приведения всех самолетов к новому стандарту для всех стран был определен 2000 год.
И вот в России собрали на совещание двигателистов, авиастроителей ведущих фирм — Яковлева, Туполева, Ильюшина и спросили: хватит ли им семи лет, чтобы привести свои машины к новым стандартам ICAO? Те дружно заверили: да, сделаем! Но затем грянул дефолт, экономика посыпалась, денег на авиацию не давали, и никто ничего доводить до ума, конечно, не стал. Приезжали французы из Snecma, предлагали поставить на наши самолеты свои движки, но и с ними не договорились.
В результате в 2000 м — как снег на голову — Европа останавливает у себя полеты всех самолетов российского производства. Здесь поднимается страшный шум. В атаку на европейцев бросают Александра Нерадько, который тогда был заместителем министра транспорта. Он грозит прикрыть все транссибирские маршруты для западных стран, если те перестанут пускать нас в Европу.
Под таким нажимом европейцы отступают и дают нам еще один год, чтобы привести свои самолеты в соответствие с новыми стандартами ICAO по шуму. Проходит год, за который никто делать ничего даже не собирался, и уже в 2001 м Европа окончательно перестает пускать к себе наши шумные Ан 24, Ту 134, Ту 154, Ил 86.
Вслед за европейцами и Египет запрещает у себя полеты Ил 86, которые возили на египетские курорты миллионы россиян. В результате эти легендарные и надежные самолеты встают в «Домодедово» носом к забору и потом один за другим отправляются под списание.
Так в начале 2000 х закончилась наша попытка не выполнить требования ICAO. Но тогда это еще хоть как-то можно было оправдать — для доработки старых машин требовалось слишком много средств, что экономически невыгодно. Выгоднее было вкладываться уже в новые самолеты. Но Россия их не строила. Пришлось покупать европейские и американские. Отечественного авиапарка Россия лишилась.
Бойкот или саботаж?
Короче, с шумными самолетами понятно. Ну а теперь-то что? На создание и внедрение госпрограммы безопасности полетов таких огромных средств не требуется. У нас есть Минтранс, в нем — департамент государственной политики в области гражданской авиации. Там сидят чиновники, получающие хорошую зарплату, в частности, за то, чтобы определять эту самую политику, включая создание и внедрение госпрограммы по безопасности.
— Но почему-то именно там как раз ее упорно не хотят внедрять, — заявляет один из экспертов «МК». — У меня такое подозрение, что они понимают: сначала ведь потребуется установить приемлемый уровень безопасности полетов. Но если это сделать, и он окажется превышен — а так и есть, — с кого спросят? А «приемлемый уровень» — это же не обычные пространные рассуждения, которые написал и забыл. Это чистый математический расчет. Он сразу покажет, что мы не соответствуем мировым критериям безопасности. Ну и кому хочется над собой устанавливать объективный критерий контроля, который станет поводом для того, чтобы тебе же потом надавали по шапке?
Однако с этим мнением не согласен наш другой собеседник. Он считает, что проблема эта гораздо глубже:
— Вы говорите о чиновничьем бойкоте? — рассуждает он. — А я вот в этом не уверен. Скорее, здесь заговор. Сложно представить, что в Минтрансе сидят люди, которые не понимают, к каким последствиям для нашей экономики может привести игнорирование требований ICAO по безопасности. А потому я не исключаю, что у кого-то из тех, кто бойкотирует 19 е приложение ICAO, имеются свои собственные коммерческие интересы в западных авиакомпаниях. Иначе как объяснить, что они своим бездействием сейчас делают все для того, чтобы вытеснить российских авиаперевозчиков с международных маршрутов? А заодно и российскую авиапромышленность — с мирового рынка.