Честно выиграть конкурс трудно. Выиграть нечестно — затратно. Поэтому лучше всего выигрывать без конкурса. Победителя назначать, а конкурс не проводить.
С «Евровидением» и «Голосом» это, конечно, не получится, но для госзакупок такой вариант предусмотрен.
Победитель конкурса на поставку продуктов или услуг, выбранный без проведения конкурса, называется единственным поставщиком. По данным Счетной палаты, количество госконтрактов с такими поставщиками растет стремительно. Сейчас им уже достается третья часть всех бюджетных средств, предназначенных на госзакупки, и ясно, что это не предел.
Единственный поставщик — это всегда коммерческая компания. Она продает продукты или услуги. Их покупают государственные структуры и расплачиваются за них нашими народными деньгами.
По закону госструктуры должны объявлять на каждую свою закупку конкурс. Правило это придумано, чтоб они тратили народные деньги с толком: покупали продукты или услуги не у тех компаний, которые по каким-то причинам им нравятся, а у тех, что продают их за меньшую цену, но с лучшим качеством.
На единственных поставщиков это правило, однако, не распространяется. Госструктуры могут покупать у них продукты и услуги без конкурса. Поэтому они и называются «единственными».
В ст. 93 ФЗ №44 перечисляются десятки объективных обстоятельств, при которых госструктурам разрешено что-то покупать у единственных поставщиков, поскольку им просто нет альтернативы на рынке.
Но есть в этом списке обстоятельство под номером 3, когда альтернатива имеется, а поставщик все равно единственный, поскольку определен таковым при помощи постановления или распоряжения Правительства. Не навечно, конечно, определен. На конкретный срок (обычно на пару лет) и только на конкретный контракт, причем с конкретной госструктурой.
Близкий пример такого единственного поставщика — ООО «Мясокомбинат «Дружба народов».
Никаких особенно полезных продуктов он не производил. Его продукция не отличалась от продукции сотен других комбинатов аналогичного профиля. В соответствии с 44‑м ФЗ о госзакупках комбинат, как и любой другой, должен был с ними конкурировать на торгах, снижая цену на свою колбасу и сосиски. Иначе он не смог бы заполучить госконтракты.
Оставить конкурентов за бортом удалось благодаря распоряжению Правительства, которое определило комбинат единственным поставщиком на 2017–2018 годы.
После чего закупочные цены комбината стали выше, чем даже в розничной продаже в обычном московском магазине.
■ ■ ■
В конце прошлого года Счетная палата проводила экспертно-аналитическое мероприятие «Анализ и оценка закупок, товаров, работ, услуг, осуществленных у единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), определенных Постановлением или распоряжением Правительства РФ, за 2015–2017 годы и 10 месяцев 2018 г.».
Полный отчет аудиторов на днях опубликован на сайте ведомства. Он дает основания предположить, что история с комбинатом далеко не единичная.
Сделать такой вывод позволяет статистика, свидетельствующая о быстром росте единственных поставщиков и количестве контрактов, которые с ними заключают государственные структуры.
По контрактам динамика особенно наглядная. В 2015 году было заключено 667 таких контрактов, в 2016‑м — 3212, в 2017‑м — 3934, а за 10 месяцев 2018‑го — уже 4985. То есть контракты с единственными поставщиками, как видите, растут как на дрожжах.
Характерно, что суммы этих контрактов всегда очень внушительные: 80% заключено на сумму свыше 1 млрд руб. Но это логично. Издавать целое распоряжение Правительства ради копеечной сделки смысла нет.
В результате почти треть всех государственных средств, которые тратятся на закупки товаров и услуг, уходит сейчас единственным поставщикам.
«Доля контрактов (в суммарном выражении), заключенных с единственным поставщиком, в целом является существенной (29% и более), — отмечают аудиторы. — С 2015 по 2017 год происходило увеличение доли таких контрактов, и темпы роста объема контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) превышают темпы роста объема контрактов, заключенных по результатам конкурентных закупок за аналогичный период 2015–2017 годов (8,4% против 36,2%)».
Больше всего денег достается единственным поставщикам в области строительства и архитектуры (63,3%).
На втором месте единственные поставщики, выполняющие научные исследования и разработки (18,3%).
Поменьше, но тоже немало, получают выведенные из конкурентной борьбы торговцы лекарственными препаратами, нефтепродуктами, автотранспортными средствами, а также поставщики телекоммуникационных услуг.
Счетная палата называет «чемпионов» прошедших трех лет — ими ожидаемо оказались строители Крымского моста.
ФКУ «Управление федеральных автомобильных дорог «Тамань» за отчетный период заключило контрактов с единственными поставщиками на 228,2 млрд рублей. Это самый крупный заказчик. А самый крупный единственный поставщик — ООО «Стройгазмонтаж» с общей суммой заключенных контрактов в 239,4 млрд руб. Оно как раз и строило Крымский мост.
«По количеству контрактов с единственными поставщиками в проверяемом периоде среди заказчиков лидирует Минпромторг — 1144 контракта.
Аудиторы посчитали, что госбюджет за три с половиной года потерял на контрактах с единственными поставщиками огромные деньги. Потому что, если бы эти контракты заключались через торги, у них снижалась бы начальная цена. В общей сложности снижение могло бы достигнуть 55 млрд рублей. Но поскольку не было ни торгов, ни снижений, 55 млрд народных денег фактически просто перетекли из госбюджета в коммерческие структуры.
То есть можно было их сэкономить и сделать на 55 млрд много чего полезного: дорог построить, лекарств накупить. Но нет, не сэкономили. Отдали коммерсантам.
■ ■ ■
Чтобы коммерческая структура стала единственным поставщиком, Правительство должно издать соответствующее распоряжение. Проект распоряжения должен быть согласован с ФАС и Минфином.
Счетная палата проверила, как это распоряжение выполняется.
Аудиторы нашли 140 проектов, которые были действительно согласованы с ФАС без замечаний. 38 были согласованы с замечаниями, причем в 21 проекте из 38 эти замечания не были учтены. Ну а в 27 проектах информация о наличии или отсутствии замечаний ФАС и вовсе отсутствовала.
Отдельно описывается эпизод, когда Минфин безуспешно сопротивлялся определению единственных поставщиков автомобилей «скорой помощи» для больниц и школьных автобусов для школ.
Было это в прошлом году. Минфин дважды высказывал возражения в письмах от 26 апреля и 23 июля 2018 г., мотивируя тем, что рынок автотранспортных средств в стране есть. Доступны разные модели автобусов и «скорых», разных производителей, по разным ценам, поэтому надо провести среди них конкурс и выбрать наиболее подходящие.
Ведь единственных поставщиков определяют когда? Когда нет рынка. Или когда рынок есть, но нельзя по конкурсу определить, кто предлагает лучший продукт. А в случае с автобусами и рынок в наличии, и конкурентные способы применимы в полном объеме.
Мы не знаем, что произошло после второго письма от 23 июля, но, как указывают аудиторы, «в итоге письмом от 29 августа №24‑06‑06/61837 Минфин России проинформировал об отсутствии концептуальных возражений по вопросу определения единственных исполнителей осуществляемых в 2018 г. поставок автомобилей «скорой помощи» и школьных автобусов».
Если бы бюрократический протокол позволял, это третье письмо Минфина должно было бы заканчиваться ремаркой «достали!» или как-то даже пожестче. Но протокол не позволяет. Так что 5 сентября 2018 г. благополучно вышло в свет распоряжение Правительства №1856‑р.
В нем единственными поставщиками школьных автобусов на 2017–2018 гг определены — УАЗ, «Форд Соллерс», Курганский автобусный завод (КАВЗ), ВОЛГАБАС и др.
Почему этим заводам обязательно надо было раздавать госконтракты в ручном режиме, без конкурса? Скорее всего, чтоб отсечь китайские, корейские, белорусские автобусы, которые наверняка предложили бы на конкурсе более низкую цену и его выиграли бы. Другое объяснение на ум не приходит.
Если оно верно, то единственные поставщики автобусов определялись ради поддержки отечественного автопрома и субсидирования его из госсредств.
И оно вроде правильно. Но только на первый взгляд. У нас же все-таки не социалистическая, а рыночная система хозяйствования. А рынок — это конкуренция. Если у российского бизнеса не будет конкуренции, он и развиваться не станет. Автобусы будут становиться все хуже и все дороже. А чего их улучшать, если государство и так покупает?!
Эффект – исключительно обратный. Потому что за бесконкурентной раздачей госзаказов в конкурентной среде почти всегда стоят не столько государственные, сколько частные интересы, замаскированные под государственные. И прав был Минфин: не надо им потакать.
■ ■ ■
Цена контракта с единственным поставщиком определяется методом сопоставимых рыночных цен. Надо расписать все виды материалов и работ, которые входят в контракт, собрать данные о стоимости таких же материалов и работ на рынке, учесть понижающие, повышающие коэффициенты и на основе полученных результатов вывести справедливую цену.
Понятно, что при этом открывается широкое поле для маневров. Некоторые такие маневры выявлены и описаны аудиторами.
«При обосновании цены госконтракта от 27 ноября 2015 г. Минкомсвязью России было использовано коммерческое предложение ГК «Ростех», в котором при расчете применялась ставка среднемесячной заработной платы специалиста в области информационных технологий в размере 87,95 тыс. руб.», что на 44% выше средней зарплаты айтишников по России.
А вот другой эпизод — рекультивация трех свалок в Нижегородской области. Работы были оценены в 4092,9 млн рублей, но «цена госконтракта, заключенного ГБУ Нижегородской области «Экология региона» с единственным поставщиком, неким ООО, определена в размере 4108,3 млн рублей, что превышает общий размер стоимости всех работ на сумму 15,4 млн рублей».
По данным отчета, единственными поставщиками порою становятся фирмы с признаками финансовой неустойчивости и даже несостоятельности, а также низкими показателями надежности и деловой репутации.
На основании распоряжения Правительства от 23 ноября 2017 г. №2601‑р одним из единственных поставщиков музыкальных инструментов было определено неким ООО. А уже 21 февраля в налоговые органы было подано уведомление о ликвидации этого ООО (сейчас оно во всех базах данных указывается как ликвидированное).
Кто пропихнул уже тонущую компанию в распоряжение Правительства, которое подписывает, между прочим, сам председатель Дмитрий Медведев? Зачем?
Счетная палата не дает ответа. Но понятно же, что дело нечисто. Мягко говоря.
Схема единственного поставщика позволяет бизнесу не только продавать товары и услуги по высокой цене, не придавая большого значения качеству. Она еще дает ему возможность нанимать субподрядчиков на свои контракты и зарабатывать на разнице цен как посредник, самостоятельно ничего не делая.
«В соответствии с распоряжением Правительства от 2 декабря 2017 года №2684‑р ФСО России заключен государственный контракт на приобретение квартир в г. Сочи общей стоимостью 107 767,20 тыс. рублей с другим ООО, среднесписочная численность которого в период 2006–2017 годов, согласно сведениям системы СПАРК-Интерфакс, 1 человек.
Причем данная компания не зарегистрирована в ЕИС и не имела опыта оказания государственных и муниципальных услуг, что может свидетельствовать о наличии у организации признаков технического звена в цепочке (посредники).
Аналогичная ситуация отмечается и в отношении закупки квартир за счет средств федерального бюджета на сумму 103 933,30 тыс. рублей для ФСО России в рамках распоряжения Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2017 года №2414‑р, согласно которому единственным поставщиком по данной сделке было определено другое ООО.
По распоряжению Правительства РФ две риелторские фирмы из тысяч точно таких же фирм, работающих в Крыму и Сочи, стали единственными поставщиками квартир для ФСО. При этом в штате у них по одному сотруднику, и ежу понятно, что не фирмы эти будут работать, а их субподрядчики, мелкие риелторы, которые получат за свои труды в два или три раза меньше, чем оговорено в госконтракте с единственным поставщиком. А разница расплывется по карманам.
■ ■ ■
Отчет Счетной палаты по единственным поставщикам прямо указывает, что лоббирование частных коммерческих интересов ведется на самом-самом высоком государственном уровне.
Как это происходит — кто на кого выходит, что обещает и чем благодарит, — таких сведений в отчете нет, разумеется. Да они и не относятся к компетенции аудиторов. Но Счетная палата называет прорехи, недоработки правового поля, благодаря которым схема единственного поставщика набирает популярность.
Не будем утомлять перечислением этих прорех — их довольно много, и каждая требует развернутого объяснения. Назовем лишь одну: определение максимальной цены контракта с единственным поставщиком.
Как ни странно, но до сих пор не установлен точный порядок ее определения. Нет государственного документа, в котором были бы подробно расписаны алгоритмы, по которым ее следует высчитывать.
Этот удивительный, надо сказать, факт заставляет задуматься.
Моторного топлива, автомобильного и авиационного бензина за три года госструктурами закуплено на 20,9 млрд руб. Но, поскольку порядка определения цены этого топлива нет и не было, его вполне могли покупать дороже, чем он стоил на рынке.
То же самое в сфере научных исследований: без конкурса таких контрактов заключено на 191,35 млрд.
В сфере телекоммуникационных услуг — на 22,48 млрд.
С единственными поставщиками — строителями за последние три года контрактов заключено на 661,16 млрд.
Насколько адекватной была цена всех этих контрактов? Большой вопрос. Если нет установленного порядка, которым ее следует определять, она могла быть какой угодно.
В общем, даже по очень приблизительным выкладкам видно, что схема единственного поставщика наносит госбюджету значительный урон. Но никаких пресекающих движений со стороны органов власти, отвечающих за бюджетные расходы, не делается. Видимо, им тоже нравятся единственные поставщики.
Да и как они могут не нравиться…