Правительство обнародовало окончательную сумму — 25,7 трлн рублей — на реализацию национальных проектов, запускаемых для кардинальной перезагрузки «проблемных зон» экономики. В пакет входят 12 проектов, охватывающих как экономическую (экспорт, производительность труда, малое предпринимательство), так и гуманитарную (здравоохранение, образование, наука, демография) сферы, а также комплексный план по модернизации инфраструктуры. Из общей суммы на обеспечение экономического роста планируется направить 10,1 трлн руб., на создание комфортной для жизни среды — 9,9 трлн, в человеческий капитал — 5,7 трлн. Удастся ли государству достичь заявленных целей? Не окажутся ли зарыты в песок заявленные триллионы? За экспертной оценкой мы обратились к руководителю направления «Экономика и финансы» Института современного развития Никите МАСЛЕННИКОВУ.
— Никита Иванович, насколько оправданно то, что нацпроекты запускают именно сейчас? Почему определен именно такой список в формате 12 (проектов) плюс один (комплексный план)?
— Решение достаточно логичное. Темпы роста экономики, которые мы видим в последние годы, включая спорный показатель в 2,3% по итогам 2018-го, представляются крайне неустойчивыми. И качество такого роста никого не может устраивать.
Власти набрали массу обязательств — прежде всего социальных, — которые оказываются под угрозой при темпах роста в диапазоне 1,5% в год. Чтобы обязательства уверенно и устойчиво выполнять, не залезая в суверенные фонды и международные резервы, нужно выходить на темпы роста экономики как минимум в 3%. Для преодоления ограничений экономического роста и понадобилась стратегия по широкому спектру направлений. Кроме того, идеология нацпроектов логически вписывается в прежние структурные меры правительства — переход к таргетированию инфляции и «плавающему» курсу рубля, консолидация бюджета, исполнение трехлетнего плана по развитию конкуренции.
Во всем этом наборе осуществленных и заявленных мер не хватало «адресов, явок и паролей» конкретного приложения сил. Эти «адреса» определяют ареал, зону для осмысленной работы. Как видим, это оказались наиболее бюджетоемкие сектора — госзакупки, по сути, вся социальная сфера, включая трансферт на покрытие дефицита Пенсионного фонда и прочие — в которые «вбухивается» очень много средств без видимой отдачи. Значит, продолжать просто «накачивать» их деньгами — неэффективно, нужны решения иного уровня. Структурная повестка, разумеется, не сводится только к нацпроектам. Но они ее важная составляющая часть. Их запуск все-таки открывает для страны перспективы, по крайней мере теоретически, перехода к новой модели экономического развития. В этом смысле они, конечно, востребованы.
Но нацпроекты, сколь бы подробно они ни были описаны и просчитаны, — это только выкройка, по которой мы будем «шить костюмчик». Будет ли он сидеть, зависит от мастерства кройки и шитья, в том числе эффективности использования намеченных ресурсов.
— Насколько корректно, исчерпывающе определена эта самая зона приложения усилий? Что называется, на кончике языка такая национальная проблема, как бедность. Она-то уж точно является серьезным ограничителем экономического роста. Существует указ президента, предписывающий снижение бедности вдвое. Но тождественного проблеме нацпроекта в пакете нет. Почему?
— Вероятно, потому, что бедность — это не отдельная изолированная проблема. Это производная от эффективности, точнее, неэффективности нынешней экономической модели. Это итог, который отражает качество экономического роста. Нацпроекты как раз и нацелены на то, чтобы отладить работу всех «шестеренок» и «коленвалов». Будет устойчивый экономический рост — будет и рост зарплат, пенсий, уровня реальных доходов. Что, в свою очередь, приведет к снижению бедности. Лобовой способ решения проблемы, например путем арифметического увеличения каких-то социальных выплат, не будучи подкреплен структурными изменениями, приведет лишь к эскалации проблемы на новом витке. Потому-то и нужна принципиально новая экономическая политика, призванная решить структурные проблемы.
— Вы говорите, что нацпроекты — это только выкройка. Но уже сейчас, на берегу, видна ее кривизна. Так, специалисты указывают на нереалистичность ряда целевых показателей. Например, проект по производительности труда предусматривает повышение этого показателя до 5% в год. Выглядит фантазией относительно существующего уровня в 1,5%. А в нацпроект по малому и среднему предпринимательству (МСП) заложено увеличение доли этого сектора в ВВП до 32% (это с нынешних 20%). Страны, где сегмент МСП очень развит, шли к такому показателю десятилетиями, нам за отмеренную проектами шестилетку явно не перепрыгнуть эту пропасть. К чему закладывать очевидно недостижимые показатели?
— Задача нацпроектов — установить планку, возможно, и выше головы. Обозначить, к чему стремиться, куда тянуться. В отношении МСП это явно тот самый случай.
Что касается производительности труда, то нам явно есть над чем работать, если мы поставили задачу войти в пятерку ведущих экономик мира. В прошлом году мы только-только вернулись на уровень 2014-го, фиксирующий отставание в этой сфере от развитых экономик в 3–3,5 раза. У нас средняя производительность труда чуть больше 26 долларов в час на человека, а в той же Ирландии — 99. В Германии, которую мы через шесть лет должны, по замыслу, обходить в соревновании за пятое место в списке мировых лидеров, — 72 доллара. Высокая производительность труда — это качество роста. И для его кардинального улучшения вполне уместно ставить сверхзадачи. Хотя, готов согласиться, многие целевые показатели вызывают вопросы.
— На финансирование нацпроектов предусмотрена беспрецедентная сумма, почти 26 триллионов рублей. Насколько она адекватна?
— Да, беспрецедентная и безразмерная… Но, возвращаясь к аналогии с выкройкой, если мы собираемся шить хороший костюм, скажем, для участия в церемонии по вручению Нобелевской премии, то на эти деньги мы сможем потянуть только пиджак. А вот со штанами будет вопрос.
— То есть существует реальный риск вбухать такие деньжищи впустую?
— Государство по определению не способно вытянуть такую работу в одиночку. Главный двигатель уверенного роста — частные инвестиции. А у нас с этим дело обстоит, мягко говоря, неудовлетворительно. По данным Федеральной налоговой службы, в прошлом году количество вновь созданных компаний в стране уменьшилось на 18,9%, а количество ликвидированных — увеличилось на 9%. Это совершенно недвусмысленный показатель качества деловой среды.
Меры по трансформации делового климата правительством намечены. Так, до 1 января 2020 года ему предстоит разобраться с так полюбившейся Дмитрию Медведеву «регуляторной гильотиной» — пересмотреть, отменить, состыковать между собой 9 тысяч контрольно-надзорных нормативных актов. Под эти валом указаний задыхаются и бизнес, и сами «надзиратели». Кроме того, разрабатывается закон о поощрении и защите капвложений. Без него у нас, простите, возможны только «бутиковые» инвестиции. Но «ручное управление» на триллионы — это немыслимо. Пора бы стандартизировать подходы.
Опрос, проведенный онлайн на пленарном заседании недавнего инвестфорума в Сочи, выявил основные опасения бизнеса. Из четырех предложенных позиций на первое место по рискам нацпроектов половина респондентов поставили «качество госуправления и менеджмента», риски недостаточности финансирования и запланированной скорости реализации оказались замыкающими. Вот такой расклад «верю–не верю»: бизнес не доверяет государству в роли управляющего.
Но участие бизнеса, его инвестиции — это безальтернативное условие осуществления нацпроектов. Без участия бизнеса они просто не пойдут. А для этого, естественно, нужна совершенно другая среда, четкие правила игры. Возвращаясь к аналогии с выкройкой, государство должно создать рабочее пространство — нужно снять ателье, завезти туда машинки, купить нитки-иголки. Это и есть, по большому счету, структурные реформы. И на словах государство объявило о готовности их осуществить.
— Недоверие бизнеса наверняка обусловлено и тем, что формат нацпроектов уже скомпрометирован: в предыдущем политическом цикле, во второй половине нулевых, также запускался пакет проектов, которые, по недавней оценке главы Счетной палаты Алексея Кудрина, оказались исполнены лишь процентов на 70%. Где гарантия, что нынешние нацпроекты не постигнет такая же судьба?
— Как раз проектный подход наиболее понятен бизнесу. Он именно в таком формате понимает, как деньги «заходят» и что на выходе. Так что инструмент сам по себе верный.
А предыдущий пакет был, скорее, пробным тестированием. Время для запуска нацпроектов оказалось не самым удачным: тогда на страну лился золотой нефтедолларовый дождь, ВВП рос темпами под 8%, доходы населения — под 20%. О необходимости структурных реформ больше говорили, нежели ощущали их насущность. И так все было хорошо. Ну, поэкспериментировали… Позже встали другие глобальные задачи — выход из кризиса 2008–2009 годов, восстановительный рост. Уже не до экспериментов было.
— Верно ли я понимаю, что необходимое условие для успешной реализации нацпроектов — быть голодными, оказаться в кризисе?
— Ну, как-то так исторически у нас получается…
— Тем не менее вполне ощутимые жертвы ради будущих успехов уже принесены — это и повышение НДС, и пенсионная реформа, и ряд других малопопулярных поборов. Будут ли эти жертвы оправданы?
— Все будет зависеть как раз от того, насколько успешно пойдут реформы, от эффективности госуправления привлеченными таким образом ресурсами.
За повышение НДС мы все сейчас переплачиваем, покупая товары и услуги. Если дополнительные средства от повышения налога пойдут на инвестиции — это в итоге окажется в плюс экономике, окупит нашу переплату. Если же их пустят, скажем, на социальные выплаты без повышения их адресности — это пойдет в минус. Жертва действительно окажется напрасной.
То же и с пенсионной реформой. Точнее, пока с одним ее отреформированным параметром — повышением пенсионного возраста. В случае удачной реализации нацпроектов появится возможность компенсировать недополученные пенсии, причем полутора-двукратно, за счет повышения доходов. Но здесь очень много вопросов к работе правительства: пенсионный возраст-то оно повысило, а прочие детали оставило «на потом». И где, спрашивается, те инструменты, с помощью которых нам предлагают самим копить себе на пенсию? Старые механизмы «заморозили» или отменили, новых пока не назначили. Это очень опасное, болотообразное «белое пятно».
— Понятно, что мы находимся в самом начале пути по реализации нацпроектов, отсюда и оценки с оговоркой «если»: если пойдут, если заработают… В своем выступлении на инвестфоруме в Сочи премьер-министр Дмитрий Медведев заявил, что исполнение нацпроектов должно ощущаться каждым гражданином каждый день. Вот что лично я должна ощущать каждый день, чтобы понять, что жертвы были не напрасны и «шестеренки» заработали, процесс пошел? По каким критериям людям определять, что изменения к лучшему начались?
— Прежде всего нужно будет смотреть — а что с зарплатой, с доходами? Если они начнут реально расти (уж что-что, а это каждый из нас ощущает прекрасно!), значит, процесс пошел. Нужно также смотреть на структуру реальных доходов. Если в них будет расти доля поступлений от предпринимательской деятельности — процесс ускорился. Контрольный параметр здесь — динамика инвестиций. То же с уровнем бедности. Индикатором успешности нацпроектов станет уверенное, а не на доли процента, как сейчас, снижение показателя бедности.